پیمان زینتی*

روز یکشنبه 12 بهمن ماه 1393 نشستی توسط گروه سیاست اجتماعی انجمن جامعه شناسی ایران با عنوان «استقرار طرح تامین اجتماعی چند لایه: ضرورت ها و کارکردها» و با حضور دکتر گرجی پور، مدیر کل بیمه های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برگزار شد.

دکتر گرجی‌ پور سخنان خود را اینگونه آغاز کرد: پیرو ماده 27 قانون برنامه پنجم، نظام تأمین اجتماعی چندلایه در سه لایه با هدف همسویی، یکپارچگی و انسجام ساختاری نظام منوط به تصویب آیین ‌نامه اجرایی آن بر سازمان تکلیف شده است، که این در واقع بازتعریف عملیاتی بر اساس قانون جامعه رفاه است.

با مروری کلی بر ادبیات سیاستگذاری اجتماعی می‌توان سیاست‌ های مساعدت و حمایت اجتماعی را متمایز از سیاست‌های بیمه ‌ای دانست. این تفکیک مربوط به محل تأمین هزینه‌‌ ای این دو را‌هکار است؛ سیاست‌های‌‌ مساعدتی از منابع عمومی دولتی بهره‌ مند، و امّا منابع سیا‌ست‌های بیمه ‌ای از سهم مشارکت افراد تجمیع می‌شوند. اصل اساسی راهکار دوم توان مشارکت است و بضاعت افراد در آن معیار واقع می‌شود. در سال های اخیر بر اثر عدم درک دقیق از امر فوق با تصویب برخی قوانین سیاست‌های حمایتی بر نظام بیمه ‌ای تحمیل شد. این سیاست‌ های کسری منابع و عدم تعادل مالی را برای صندوق‌ های بیمه‌ ای به ارمغان آورد.

مدیر کل بیمه های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در ادامه با اشاره ‌ای به ریشه‌ های خلاء و نشتی در پوشش بیمه‌ ای گفت: با تحلیلی استوار بر نکات فوق مشخصاَ جامعه هدف سیاست ‌های بیمه‌ ای را می ‌توان شاغلین و فعالین بازار کار دانست. در طبقه ‌بندی آماری شاغلان به دو گروه مزد و حقوق ‌بگیران و غیر مزد و حقوق ‌بگیران تقسیم می‌شوند. گروه اول از بیست میلیون شاغل در سال 91 بیش از نه میلیون مشمول غیر مزد و حقوق بگیر (کارفرمایان، کارکنان مستقل، خویش‌ فرمایان، کارکنان فامیلی بدون مزد و ... ) و باقی مزدبگیر هستند. عملاَ نظام بیمه ‌ای کشور با تمرکز بر گروه مزد و حقوق ‌بگیران ساخت یافته است. مبنی بر سه رکن اساسی، از جمله: کارفرمای معین، کارگاه معین و بیمه ‌شده معین تعریف شده است. و لذا این از خلاء‌های اساسی این نظام است. نمود این خلاء را در سطح پوشش بیمه ‌ای می‌توان متذکر شد که طبق آمار96% این دسته مزدبگیران با اندک نشتی زیر پوشش قرار گرفته ‌اند. اما در دسته غیر مزد و حقوق ‌بگیران علی رغم اینکه سازمان تأمین اجتماعی در چارچوب قانون مشاغل آزاد و صندوق روستاییان و عشایر به عنوان سازمان بیمه ‌ای سکونت مبنا حدود 60% فاقد پوشش بیمه ‌ای داریم. البته لازم به ذکر است که بخشی از این چالش برآمده از اختیاری بودن و در شیوه سکونت ‌مبنا عدم توجه به سطوح درآمدی و بضاعت مشارکت در آن قالب برنامه‌‌ ها است. به طور خلاصه در حوزه بیمه ‌ای در بخش پوشش، شاهد خلاءهای به دو وجه اساسی بوده‌ ایم: نخست نبود سیستم بیمه‌ ای متمرکز بر شاغلان غیر مزد و حقوق‌بگیر و دوم عدم استمرار پوشش بیمه‌ ای غیر اجباری. در بخش منابع و تعهدات نیز نخست وابستگی بیش از حد اغلب صندوق‌ های بیمه به بودجه دولتی و دوم نبود توازن و هماهنگی بین منابع و تعهدات در صندوق ‌های بیمه و بازنشستگی از چالش‌ های اساسی پیش‌ رو است.

در حوزه حمایتی نهادهای اصلی همچون کمیته امداد و بهزیستی ناتوان از ایجاد چتر حمایتی فراگیر برای مستحقان بوده‌ اند. چالش موجود در پوشش، نخست به سبب نبود معیارها و سازوکارهای دقیق برای شناسایی و پوشش نیازمندان و دوم پوشش نیافتن بخش چشمگیری از جمعیت نیازمند واجد شرایط است. جمعیت پوشش هفت میلیونی در حالی که برآورد‌ها جمعیتی پانزده میلیونی نیازمندان را خاطر نشان کرده ‌اند نمایان‌ ساز خلل‌ های نظام حمایتی می ‌باشد. در بخش منابع و تعهدات نخسن نبود سیاست‌گذاری واحد در تخصیص و توزیع منابع حمایتی و دوم عدم کفایت کمک‌ها و خدمات نظام حمایتی، یعنی عدم تناسب حمایت با نیاز‌ها از عوامل عمده محل نگرانی است.

دکتر گرجی‌پور در باب تخصیص بودجه به حوزه‌ امور اجتماعی با نگاهی انتقادی معضلات را بدین شکل بیان کرد که: در قانون بودجه سال 93 کشور، از 46هزار میلیارد تومان بودجه فصل رفاه و تأمین اجتماعی تقریباُ 60% به بخش بیمه‌ و بازنشستگی تخصیص یافت. در حالی که بودجه امور حمایتی و توانمندسازی 14% و ایثارگران 13% است. این امر به این معنی است که بر خلاف روال بایسته، بخش عظیمی از منابع دولت از لایه‌ های زیرین دریغ و به لایه‌ های بالاتر تخصیص یافته است. البته سهم تخصیص بودجه خود وابسته به مداخله دولت و مربوط به امور دولت است. از جمله سازمان بازنشستگی دولتی که با دریافت 8هزار میلیارد تومانی به شکلی حداکثری حیاتی وابسته به دولت دارد. این شیوه در سوی دیگر به شکل متوسط مستمری ‌ای در سطح 18% حداقل دستمزد بازتاب می ‌یابد. البته همین 18% مربوط به خانوارهای بالای پنج نفر است و خانوارهای یک یا دونفره 9% سطح حداقل دستمزد‌های را دریافت می‌کنند. شیوه تنظیم تخصیص منابع در این حوزه بی ‌شک قابل تأمل است.

ایشان طرح پیشنهادی برای اصلاح نظام بیمه‌ ای در قالب زرح چندلایه را اینگونه تعریف می‌ کند:

مدل نظام چند لایه تأمین اجتماعی ایران مبنی بر مدل‌ های تعریف شده اصلاح نظام تأمین اجتماعی شامل طرح پیشنهادی پنج لایه بانک جهانی مدل ابتدایی در مرحله دوم از لایه صفر که همان مستمری پایه و مساعدت اجتماعی از منابع همگانی مبنی بر آزمون وسع از مبتنی بر اقامت، در لایه‌ های بعدی بیمه ‌های اجتماعی دولتی اجباری است و ... . مدل بعدی از طرف سازمان بین ‌المللی کار پیشنهاد شده است که لایه اول آن حال تور ایمنی ضد فقر مبتنی بر بررسی درآمد، لایه دوم طرح مستمری ملی و لایه سوم طرح مستمری انفرادی و لایه چهارم لایه تکمیلی است. مدل ‌های کشورهای اروپایی و چند طرح دیگر نیز مورد مطالعه و بررسی قرار گرفتند تا بر اساس آن این نظام تعریف شود.

الگوی پیشنهادی در ایران مبتنی بر ماده 27 قانون برنامه پنجم توسعه است که این طرح سه لایه مساعدت اجتماعی، بیمه ‌های اجتماعی و بیمه‌ های مکمل را پیشنهاد داده است و ماده 42 که بحث فراگیری پوشش بیمه‌ های را تکلیف کرده است.

مدل پیشنهادی در ایران با توجه به قوانین و وضعیت کنونی پیشنهاد شده است. یک سطح حمایتی کامل برای کسانی که نمی ‌توانند وارد فرآیند توانمند سازی کامل بشوند مانند معلولان ذهنی و ... . لایه حمایت نسبی فراتر که هدف در آن توانمند سازی افراد برای دسترسی به اشتغال و خروج از لایه پایین ‌تر که ذیل حیطه بیمه ‌های اجتماعی صورت می‌پذیرد. طبق قانون در لایه مساعدتی از 0 تا 40 درصد دستمزد مشمول قرار می ‌گیرند. یعنی خدمات پوششی از حداکثر 40% دستمزد مد نظر قرار می ‌گیرند. در لایه بیمه‌ های اجتماعی اجباری از 100 تا 700 درصد دستمزد مشمول پوشش هستند. خلاء اصلی در اینجا گروه‌ های دستمزدی بین لایه حمایتی از 40% تا 100% حداقل دستمزد گروه‌ های بیمه اجتماعی هستند. اخیراَ در طرح کنونی سعی بر این بود که این گروه نشت ‌ها از طریق لایه بیمه ‌ای اجباری به کمک دولت نیز پوشش یابند. البته مداخله‌ های دولت در سیا‌ست بیمه ‌ای به واسطه ورود قانونی گروه‌ های مانند قالی ‌بافان و رانندگان تاکسی و ضرورت تخصیص منابع دولتی به عنوان نقش جایگزین کارفرمایی باعث گونه‌ ای اختلال بودجه ‌ای در نظام بیمه‌ و بازنشستگی کشور شده است. ضمناَ به سبب عدم رشد سهم بودجه ‌ای این بخش متناسب با رشد حداقل دستمزد‌ها و به تبع سهم جایگزینی کارفرمایی دولت موجب انباشت بدهی ‌ها و ناکارآمدی پرداخت ها شده است.

دکتر گرجی پور ساز و کارهای طرح چندلایه را اینگونه بیان می‌کند:در راستای پوشش خلاء گروه‌ های غیر مزد و حقوق ‌بگیر بالاتر از لایه مساعدت و با درآمد نپیوسته به لایه بیمه ‌های اجتماعی اجباری طرح بیمه های اجتماعی فراگیر تعریف شده است (شکل زیر).

پیرو این طرح مبتنی بر رکن درآمدی مشمولان بر اساس این سنجه هدف قرار می ‌گیرند. این لایه متمرکز بر مشمولان 40 تا 90 درصد حداقل دستمزدها است. این لایه‌ ای خاکستری میان لایه مساعدتی و لایه بیمه‌ اجباری است (شکل فوق).

در لایه بیمه‌ های اجتماعی دو سطح بیمه اجباری و بیمه فراگیر تفکیک شده که پوشش حداکثری را نوید می ‌دهد. در این بخش سعی بر این بود که موازات نا مساعدی با سایر لایه‌ ها ایجاد نشود که طی آن به طلب یارانه‌‌ های دولتی گروه‌ ها از صندوقی به صندوق دیگر ریزش کنند. لذا بیمه فراگیر خدماتی تعهدی از لایه مساعدتی بالاتر و از لایه تکمیلی کمتر است. به شکلی که این تعهدات شامل پرداخت مستمری بازنشستگی، از کار افتادگی و فوت خواهد بود. با کمک حق سرانه دولتی که موجب بهره‌ مندی بیشتر گروه‌های مصتضعف می‌شود به گونه ای که این بار جدیدی بر دولت نباشد. بنا بر سطح بازه درآمدی پوشش، سهم سرانه 2% دولت در صندوق 20 هزار تومان برای هر فرد خواهد بود. مابه التفاوت حداقل و حداکثری توسط بیمه شده پرداخت می‌شود. این در راستای بند "ی" قانون ساختار است که در آن تأکید بر تکلیف پرداخت سرانه‌ ای حق بیمه از جانب دولت شده است. لذا این سهم سرانه که می‌بایست در همه صندوق ‌ها یکسان باشد در این صندوق برای پوشش 5 میلیون نفر تنها 1100 میلیارد تومان هزینه در بر خواهد داشت. در آخر لازم به ذکر است که سطح تعهد صندوق‌های ‌بیمه ‌ای و این‌که آن سطح متناسب با نیاز حداقلی فقر نیست مربوط به ناکارآمدی صندوق ‌ها نیست. زیرا صندوق‌ها متولی فقر نیستند و تنها پوششی از افق‌ های ریسک آتی را بر اساس تأمین معاش در حد سطح مزایا در زمان اشتغال تضمین می ‌کنند. در واقع تعهدات به میزان سهمی است که از محل ماشرکت مبتنی بر درآمد شما است و نه مربوط به صندوق.

*تنظیم گزارش 

• < قبلی
• بعدی >